摘要：本文从经济发展的角度，对比近年来违法用地案件以及我国经济发展的相关数据，并参考发达国家的耕地保护制度特点，分析目前我国耕地保护中出现的问题，并提出依靠行政手段与经济手段并重的方式，加快农业经济升级，加强耕地保护工作。

关键词：耕地保护；农业经济；制度

一、引言

众所周知，我国虽然拥有960万平方公里的广阔国土，土地资源总量大，名列世界第三，但由于人口众多，人均占有土地量远低于世界平均水平，因此长期以来我国人地矛盾一直十分突出。此外，受我国土地资源分布不均衡、山地多于平地、耕地资源总体质量水平较差、难以利用的土地资源面积大、后备耕地资源不足等客观条件影响，以及经济、生产技术条件限制，我国土地资源利用程度偏低，土地浪费严重。而随着我国经济快速发展，高污染、过度开发导致土地退化，进一步加剧了土地资源供求矛盾。因此，如何合理有效配置土地资源已成为现阶段我国经济生活中一个重要问题，并体现在农业生产、工业化、城镇化建设、现代化建设等各个领域。

二、背景

回顾我国历史，历代封建王朝崩溃、社会动荡的背后，我们总能看到粮食问题的影子。即便在过去的100年间，在科学技术已经有了革命性进步的近代历史中，我国也曾遭受过大规模的粮食危机。这种现象直至改革开放实行家庭联产承包责任制后，人民的温饱问题才得到了根本转变。1984年，我国的粮食产量突破8000亿斤，我国政府在世界粮农组织大会上向世界宣布，中国人民基本解决了温饱问题。上世纪80年代我国农业经济经历了一段快速发展的时期，不仅人民生活质量有了很大提高，而且为今后中国全面加快工业化建设提供了坚实的基础，但与此同时粮食问题也渐渐淡出人们的视野。

改革开放30年来，我国经济水平有了突飞猛击的发展，据统计，至2010年，我国国内生产总值达到40.12万亿元，已跃居世界第二位。这期间第一产业、第二产业、第三产业均保持快速发展，其中第二产业、第三产业发展尤为迅速，第一产业在国民经济比重逐年下降，以农业为主的第一产业已不再是中国经济增长的主要动力。

2007—2008年的世界粮食危机，再次让国人看到粮食紧缺给国民经济、社会建设带来的破坏作用，警示人们农业生产的重要性，使人们重新认真审视经济发展与耕地保护问题。正如1995年美国人布朗曾发表《21世纪谁来养活中国人》一文中所提到的：“中国的人口增长不可逆转；中国的农田减少不可逆转；环境破坏造成的农作物减产不可逆转。虽然中国可以也有能力用足够的外汇储备来购买美国的所有粮食，甚至买上几年美国的收成，但谁又能供应得起十几亿中国人的粮食缺口?”

三、耕地保护的重要性及面临的问题

(一)耕地保护的重要性

随着经济发展，工业化、城镇化是我国社会经济发展的必然趋势，第二产业、第三产业将继续作为国家经济主要增长点，但农业经济总量比例的下降，不意味着农业经济在我国社会生活中的基础作用发生变化。从我国国情分析，如果农业经济总量无法持续稳定增长、保障国民生产生活需要，未来将影响第二产业、第三产业健康发展。而足够的耕地资源是保障农业经济持续稳定增长重要条件。

加快推进工业化、城镇化与保障粮食供应、保障粮食安全这两个问题相互纠缠在一起，困扰着不断崛起的中国。甚至有些人认为他们是对立的，无法调和统一，提出如果要发展经济就必须牺牲耕地的观点，而且我国这几十年的发展过程，似乎也为这类观点提供了一些证据。但这种发展模式并不符合我国的国情。面临巨大的人口压力和经济发展压力，当前中国需要进一步探索保护耕地与经济发展相互协调的发展模式。

(二)我国耕地保护目前的困境

截至2010年，我国共有耕地1.212亿公顷，对比2005年1.22亿公顷，耕地增长率为-0.13％。虽然我国一直执行最严格的耕地保护制度，把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”作为我国基本国策之一，并有效遏制了耕地数量大幅度下降、违法用地案件频发的趋势，但现实情况依然不容乐观，土地征用、土地利用过程中违法违纪案件依然层出不穷，且涉及耕地的比例较大，破坏耕地现象依然严重。

分析原因，我国耕地保护之所以处于被动局面，除了需要进一步加强政府主导作用、完善法制建设、法制宣传、监督管理机制外，农业经济发展模式落后、农业经济生产力效率低下且无法适应现阶段我国经济发展需要是一个主要原因，其表现在以下两个方面：

1、 地方政府落实耕地保护政策不够积极

与工业化水平相比，我国的农业化水平相对落后，农产品在整个产业链体系中仍然处于较低水平，虽然家庭联产承包责任制提高了农民种地的积极性，为我国确保粮食生产提供了保障，但传统的小农经济经营管理模式依然是阻碍我国农业经济现代化的一个重要因素。由于经营、生产方式落后，没有形成规模化生产，阻碍了新技术快速推广，导致生产力落后，农业经济难以成为地方经济增长点。

然而为了促进地方经济增长，不少地方政府并没有选择深化农业经济的发展模式，因为与交通运输服务业、制造业、工业等产业相比，农业经济增速较慢，培养成新的经济增长点所需的周期较长。所以不少地方政府选择牺牲农业经济，大规模吸引第二产业、第三产业投资，与此同时大量劳动力和包括耕地在内的土地资源流向其他产业。甚至一些以GDP增长指标作为主要考核标准的地方政府，过度依赖交通运输业、工业、制造业、高新科技产业，往往在吸引投资时忽略社会效益、生态效益，为了追求短期经济效益，往往将我国的基本国策抛诸脑后，不仅引进破坏生态环境的高污染项目，甚至违法占用耕地。

上述因素是导致我国耕地质量、数量不断下降的一个重要原因。国土资源部发布的2010年度国家土地督察公告就曾指出：“部分地方的耕地保护工作有待加强。少数省份耕地保护意识薄弱，热衷于上项目搞建设，主观上对耕地保护和补充耕地重视不够，耕地保护第一责任人尚未真正落实到地方政府主要负责人。有的省份基本农田保护面积已逼近规划目标。有的省份耕地后备资源不足，落实耕地占补平衡越来越困难，实施难度加大，补充耕地质量偏低。⋯ ‘部分地方政府主导的违法违规问题仍时有发生。一是违法批地问题。二是违规调整土地利用总体规划侵占基本农田，或者违规批准新设和扩大开发区违规圈占土地。”

2、 农民保护耕地的积极性不高

随着我国工业化、城市化的推进，大量农村劳动力涌人城市从事工业、建筑业、服务业生产。据统计2006—2010年间，我国总就业人口呈现逐年上升的同时，从事农业生产的人口程下降趋势。虽然农业人口减少的同时，我国粮食生产连年增产，我国农业劳动力生产率正在不断提高，但大量教育水平较高的青壮年农村劳动力不愿意继续从事农业经营生产，一些地方出现劳动力年龄偏大、教育水平偏低的现象，且多年来这种现象没有发生转变。由于农村地区缺少高素质农业劳动力，不仅影响新技术的及时推广应用，而且在一定程度上阻碍了农业产业实现现代化。农业经济发展缓慢，进一步加剧了农业生产收入与非农业生产的收人的差距。据统计，当前农民收入日趋多元化，农村居民家庭中工资性收入、非农业收入增长迅速，多数农村家庭逐渐不再单纯依靠从事农业经营来提高改善生活。

由于从事农业经营、种植粮食作物并没有给农民带来切实的经济实惠，导致农民从事农业生产的积极性正在不断降低。在这种情况下，农民主动保护保护耕地的意识和积极性受到很大影响。从劳动力情况分析，即使我国能够有效保持耕地资源总量，但如果农民不愿意耕种，耕地没有劳动力投入，那么耕地作为土地资源将无法发挥其应有的价值，其数量和质量将失去意义。

综上所述，我国耕地保护政策落实困难、任务艰巨，与我国现阶段经济发展客观情况有很大关系。由于农业经济整体水平较低，落后于我国现阶段经济发展整体水平，因此在第二产业、第三产业冲击下，政府、农民在利用耕地、保护耕地方面积极性不高，在主观上导致耕地保护政策落实困难重重，违法占用耕地现象屡禁不止。

四、我国与发达国家耕地保护模式对比

1、我国耕地保护模式的特点

我国耕地保护是以政府为主导，通过行政手段、规划手段、经济手段，以及严格的法律法规的强制性手段来推进耕地保护工作，其主体是政府管理部门，保护对象以基本农田为主，目标是保护耕地的生产能力，解决、协调土地供求矛盾，促进经济发展。不可否认，在多年的坚持和努力下，中国耕地保护工作取得明显成效。据统计，“十一五”期间，通过上述方式，我国在重点划定的15．6亿亩基本农田范围内，有计划的进行土地综合整治，增加耕地150万公顷，保持了耕地数量总体稳定。但我们也要意识到，这种以政府为主导的保护模式，在有效协调经济发展与耕地保护的关系方面存在不少弊端。其中一个主要因素在于忽略了土地使用者的作用，未能发挥农民的积极性。实行家庭联产承包责任制后，农民获得了更多的权利支配、利用土地。他们是直接接触土地的第一人，没有他们的积极参与，耕地保护工作很难具体落实到位，因此以政府为主导的耕地保护模式是一种相对被动的方式。

2、发达国家耕地保护模式的特点以美国为例，发达国家耕地保护主体是政府与私人农地保护协会。私人农地保护协会是不以营利为目的组织机构，它代表土地所有者发挥着重要而独特的作用。在耕地保护方面，其目标除加强粮食安全、加强土地本身数量与质量以外，同时还注重环境生态效益，偏重于环境质量改善及土地相关的因素研究。相对于我国耕地保护以基本农田为主，发达国家保护对象更加广泛，通常涵盖整个农用地。

五、保护耕地的建议

加快第一产业发展，加快农业经济现代化，提高农业经济，是调和目前耕地保护与经济发展矛盾有效手段。虽然我国目前通过严厉的行政手段有效控制了耕地退化的问题，但下一阶段，应该通过行政手段和经济手段并重的方式巩固成果，把农业经济转变为能够改善提高农民生产生活的经济产业，把农业经济转变为为地方政府提供可持续、具有较高的增长效益的经济产业，并发挥市场经济的作用，逐渐转变过度依靠行政手段被动型的耕地保护模式。

(一)提高农业劳动生产率，提高农民收益通过加快农业生产技术革新，加快农业技术推广，提高粮食生产的产量和质量；进一步发挥农村经济合作组织的作用，鼓励大规模生产，打破我国传统的以家庭为单位、自给自足、小农经济模式；进一步完善农用地流转制度，提高耕地资源分配效率，充分挖掘闲置耕地以及利用率低下耕地的价值。

(二)鼓励发展粮食生产加工产业链不仅将要粮食视为一种重要战略储备物资，也要将粮食作为一种商品，努力提高我国粮食商品的附加值，鼓励发展与粮食生产相关的各类工业、服务业等相关粮食加工产业链，提高我国农业经济在国际中的竞争能力，以此确立耕地资源在地区经济生活中的重要作用。

参考文献（略）